论利税分流在进一步改革中的地位兼论利税分流

论利税分流在进一步改革中的地位●周昱今——兼论利税分流的理论基础在我国，国家与国有企业之间的分配关系，长期采取合税于利的方式。这种方式与传统的统收统支分配体制紧紧地联系在一起。改革初期，传统的统收统支分配体制面临危机，难以为继。为了调动国有企业的积极性，必须对合税于利的方式进行改革。正是在这样的背景下，我们进行了以税代利的改革，即利改税。后来，由于国有企业体制发生变化，实行了承包制，实际上又改税为利了。随着改革实践的发展，前几年，我国理论界已提出了利税分流的设想。所谓利税分流，是指国家从国有企业那里分别以收税和收利两种不同的方式，通过不同的渠道取得收入。近两年，重庆和厦门等地进行了利税分流的改革试点，并取得了一些积极的成果。然而，在实行承包制的情况下，究竟是实行利税合一，还是实行利税分流，人们的看法还不尽一致，其中涉及许多有待解决的理论问题和实际问题。我们的看法是，是实行利税合一，还是实行利税分流，直观看来只是一个国家从国有企业那里取得收入的形式问题，其实不然。它与我们究竟建立什么样的国有资产管理体制紧紧地联系在一起。进一步地说，也关系到我们要建立什么样的经济体制。基于这样的考虑，本文试图从讨论国家二重经济身份开始，对利税分流进行深层的分析，进而提出一些可供参考和选择的思路。一、国家的二重经济身份与利税分流在我国经济理论界，对于国家这一概念一直没有严格的认定。对于国家究竟是干什么的，在经济学上我们还未曾作出完整的说明。在发达国家，国家主要是通过它的代表——政府，履行公司和个人所不能履行的职责，如进行社会保障，提供公共服务，干预社会经济运行等等。这通常被看作是国家通过它的代表——政府执行的一种经济职能。国家管理经济的这种职能，是各种类型的国家都具有的。不论是实行市场经济的国家，还是实行集中计划管理的国家，都具有这种职能。只是在不同的国家，由于国情等方面的差异，国家行使职能的范围存在一定的差别。然而，在我国，国家不仅具有管理经济的职能，就是说，在经济上，国家不仅仅扮演经济管理者这样一个角色，它同时还是国家资产的所有者，支配着这部分占有绝对数量优势的资产。今天看来，在我国，国家既是经济管理者，又是国有资产所有者，是一目了然的事实，然而，国家具有这样二重经济身份这一问题直到近几年才在理论上明确提出来，并引起人们的重视。在理论上忽视国家的二重经济身份，给我们的经济实践带来许多不应有的失误，尽管我们一直没能真正认识到这一点。为了使我们后面的讨论建立在严密的理论分析基础之上，这里我们尝试对国家的二重经济身份进行严格的区分。1．在活动范围上，作为经济管理者的国家，它以全部社会经济生活为管理对象，其管理经济的活动直接涉及国有企业和一切非国有经济单位，也就是说，它的活动直接影响全部社会经济生活。而作为资产所有者的国家则不是这样，它只是对所辖国有企业行使资产所有权，其活动只涉及国有企业和国有经济，而没有理由，也没有必要直接涉及集体、个体等非国有财经问题研究1991年第5期总第90期正业。2．在行为方式上，作为经济管理者的国家，它的行为主要是以国家本来就具有的权威为根据。利刚国家所拥有的必要的手段和工具间接地调节和控制全部社会经济生活的运行。而作为资产所有者的国家，其行为直接以拥有的产权为根据，对国有企业资产进行的规范和直接的支配，是其拥有产权的一种表现形式。3．在行为目标上，作为经济管理者的国家，它的基本职责，是维持宏观经济运行的正常秩序和促进微观经济生活效率的提高，使整个社会经济能够协调运行，健康发陉。而作为资产所有者的国家。它的基本职责在于保证国有资产的完整，不受他人侵占，并实现国有淡产尽—n丁能大的增值。4．在与企业的关系上，作为经济管理者的国家，它与所有企业的关系都是非对称的和非对等的。国家从全社会的利益出发，为了实现既定的管理经济目标，可以运用各种必要的手段和方式，对企业进行干预，比如强制性的行政干预，依法强行收税等等。从这方面来看，任何单个企业的选择，都必须服从国家的选择。而作为资产所有者的国家，其与非国有企业没有必然的经济关系。而其与使用国有资产的国有企业的关系，是资产所有者与资产经营者之间的财产关系。在商品经济条件下，这种财产关系在本质上应是一种契约信用关系。在这种关系中，国家作为资产所有者与国有企业作为资产经营者之间的关系是对等的。它们双方的权利、责任和义务，取决于双方都认可的，并受到法律保护的共同承诺。在这个意义上，国家和国有企业都有作出相对自主选择的权利。按照我们的分析．作为经济管理者的国家和作为资产所有者的国家，在现实经济生活巾应是两个不同的角色，或者说是两个具有不同行为的主体。国家的二重身份及与之相应的不同权利，不能重叠、混合，也不能以一种身份代替另一种身份。在商品经济条件下，国家的二重经济身份，要通过不同的经济形式得到具体体现。作为经济管理者的国家，其以全部社会经济生活为管理对象，要对所有的企业征税。征税一方面是国家取得收入的一种形式，另一方面也是调节社会经济生活的一种有效工具。通过征税，国家作为经济管理者这一经济身份得到体现。作为资产所有者的国家，其以保证国有资产的完整和尽可能大的增值为行为目标。国家让渡资产经营(使用)权，必须获得相应的资产收益，这部分收益就国家从国有企业那里取得的利润。征税的根据，是国家特有的地位和权力，具有强制性，收利的根据只能是国家让渡了资产经营权。作为经济管理者，国家征税的对象是所有各种类型的企业，而作为资产所有者，国家只能从经营国有资产的企业那里取得利润。由于理论的模糊，我们长期来对国家所具有的二重经济身份未进行严格区分、甚至没有注意到国家所具有的二重经济身份。反映在经济体制上，就是将国家的二重经济身份混合在一起。在改革之前，我们实行的是集中计划、行政命令式的经济体制。在这种体制下，国家对企业的生产经营活动作出直接的安排，企业没有完整的自主经营权利，而只能听命于上级行政命令的指挥。与之相应，企业也没有自身相对独立的经济利益。在国家与企业的这种关系中，国家所扮演的不仅是资产所有者这种角色，而且也是国有资产的直接经营者。在实际经济生活中，当国家以资产所有者和经营者的身份对企业进行全面直接行政控制时，国家作为经济管理者的身份也就自然被它的资产所有者身份替代了。事实正是这样，在传统经济体制下，国家与企业间的关系，就是全面的直接行政控制者与全面直接行政控制对象之间的关系。在这种关系之外，不存在国家以经济管理者的身份出现，运用各种必要的经济和行政手段对企业进行的间接控制。进一步说，这种间接控制，在传统体制下也不可能发生作用。这意味着，传统体制下国家作为经济管理者的身份实际上已基本丧失，而被国家作为资产所有者的身份所取代。征税是国家以经济管理者身份出现，调节社会经济有序运行的重要工具。然而，在国家这种身份被它的资产所有者身份取代后，征税也就没有存在的意义了。传统体制下的以利代税，利税合一，说到底是国家二重经济身份混合，在这种身份混合中国家作为经济管理的身论利税分流在进一步改革中的地位份被取代的结果。二、利税分流与重建国有资产管理体制随着改革的不断推进，越来越多的人都认为，传统的国有资产管理体制不能适应有计划商品经济的发展，因而，必须对这种体制进行改革。那么，怎样改革传统的国有资产管理体制呢?在这方面，人们的看法还不尽一致。这涉及到对于建立一种什么样的国有资产管理体制的判断。·在理论上，对于建立一种什么样的国有资产管理体制，确实是难以作出简单概括的。但我们认为，我们所要建立的国有资产管理体制，必须能克服传统国有资产管理体制的最为严重的弊端。传统国有资产管理体制最严重的弊端，在于这种体制下国家与国有企业间的经济关系模糊，没有明确的利益界限，这导致了企业没有自己可以追求的明确的经济利益，通过各种非常行为，获得超出自身努力的份外利益，对企业更有诱惑力。在这种情况下，企业自然不会有改善生产经营的积极性、主动性和创造性，微观经济的运行当然也就不会有活力。基于这种判断，我们认为，我们所要建立的新型国有资产管理体制，必须保证国家与国有企业间具有清晰而又明确的纵向经济关系。而要建立这样的纵向经济关系，必须保证国家的二重经济身份得到相对独立的经济体现，利税分流正是使国家二重经济身份能相对独立的经济体现的必然形式。利税合一，包括以税代利(利改税)，严格说来，都必然混淆国家的二重经济身份，其结果，或者是损害国家作为经济管理者的职能，或者是损害国家作为资产所有者的权能。传统体制下的利税合一，其直接后果是使税收杠杆在整个社会经济运行中丧失作用，作为经济管理者的国家，不能运用税收杠杆对国有企业的生产经营进行必要的调节。这时，国家与国有企业间的关系，往往被简化为直接发布行政命令与接受这种命令的非常僵化的关系。国家以资产所有者身份出现对国有企业的支配，往往是无条件的。在这种情况下，企业就是国家的附属物，而不能成为具有相对独立经济利益的商品生产者，在分析了传统国有资产管理体制的弊端之后，我们可以对新型国有资产管理体制作出大致的描述。我们认为，新型国有资产管理体制，必须与有计划商品经济的运行和发展相适应，而不能与商品经济的基本原则相背离。在现代商品经济中，国家是当然的经济管理者，国家对整个经济所进行的管理，是任何其他社会组织都不能替代的。经验表明，这种管理又只能是运用经济手段所进行间接调节和控制，而不能是经常运用非规范的强制手段所进行的直接命令和指挥。否则这种管理就会压抑企业的活力，使这种管理不能成为一种有效的管理。实践证明，在现代商品经济中，税收是国家对企业进行间接调节和控制最为重要的一种经济手段。完整的税收制度，通过影响和改变企业的所得，可以随时纠正企业的非规范化的行为，使企业的生产经营活动适应整个社会经济的发展。税收调节经济结构和实现收入均衡的功能，是其他任何经济手段都无法取代的。由此出发，国家作为经济管理者，为了实现对整个社会经济生活的间接调节和控制，必须对国有企业征税。有人认为，利税合一与利税分流并不会使国家收入发生明显变化，这种看法的偏狭，正在于忽视了税收作为国家管理经济重要手段这一最为重要的问题。在一些时候，对国家来说，利税分流所实现的收入可能还要少于利税合一所实现的收入，但从理顺经济关系和对经济生活进行有效调节这一方面出发，必须抛弃一时的功利，从长计议。象以利代税不适应有计划商品经济的发展一样，以税代利也是不可行的。近几年，国家对社会经济进行间接调节和控制受到人们的广泛重视，但不能因此而忽视国家的另外一种经济身份，即：在我国，国家是国家资产的所有者。在传统体制下，国家既是国有资产的所有者，又在很大程度上垄断对国有资产的经营权，如代替企业进行生产经营决策，规定企业生产什么，生产多少等等。国家对国有企业经营权的垄断，使传统体制下的国有企业没有独立财经问题研完1991年第5期总第90期的利益和地位。统收统支，以利代税，是传统体制下国家与国有企业经济关系的典型实现形式。为了改革传统的经济体制，调整国家与国有企业间的纵向经济关系，我们较早地提出了在国有经济领域内，实现资产所有权与经营权的分离，通过赋予国有企业以完整的资产经营权，以确立国有企业作为商品生产者的独立的经济地位。国家放弃经营权．但并未放弃所有权，并且放弃经营权也是有条件的。所以，在实现两权分离后，国家不仅与企业存在经济管理者与管理对象之间的关系，还存在另外一种关系，那就是资产所有者与经营者之间的财产关系。这种财产关系的必然经济表现形式，就是国家从经营国有资产的国有企业那里获取一定数量的财产收益，也就是一定数量的利润。这里，有两个问题必须进行认真的讨论。(1)国家为什么必须从经营国有资产的国有企业那里获取财产收益，不取得这种收益是否可行。这个问题与我们所提及的资产所有者的行为目标密切相关。在混淆国家二重经济身份的情况下，我们极难在理论上认定国家作为赞产所有者的行为目标。现在这方面的理论障碍已经基本消除了。严格的分析表明，凡是资产所有者，都把获取一定数量的资产收益作为拥有进而支配资产这种行为的目标，否则这种拥有本身也就没有什么经济意义。可以说，这是商品经济条件下通行的一条准则。国家作为所有者也不能成为例外。放弃对资产增值的追求，不获取与资产数量相应的资产收益，国家所有也就是空泛的，没有充分经济意义的了。国家从经营国有资产的企业那里获取资产收益，只以其拥有的资产所有权为根据，与企业是否纳税、纳税数量大小没有必然的直接联系。如果国家不从经营国有资产的企业那里获取一定数量的资产收益，那么就会导致国家资产不能实现增值，其实质在于国家资产的完整性受到损害。另一方面，经营国有资产的企业也不可能真正有效地使用国有资产，进行积极的生产和经营。(2)以什么样的形式确立国家与企业间的财产关系，才能保证这种财产关系与商品经济的运行和发展相适应。长期以来．国家与国有企业间的财产关系一直没有理顺，这是我们无法回避的一个事实。在传统体制下，企业被动听命于行政上级的指挥，在利润分配与采取统收统支的方式，企业没有独立的经济利益，不能进行自主的生产经营。这时，国家与企业间的财产关系被严重扭曲了。因为很显然，在这种财产关系中，国家与企业的地位不是对等的，企业只能听命于行政上级的指挥，没有自己独立自主的选择，无法谋求本应获得的经济利益。我们认为，在商品经济条件下，确立国家与经营国有资产的企业间的关系，必须遵循一个基本的原则，即对等性原则。也就是说，在确立与企业间的财产关系时，国家不是以经济管理者的身份出现，而只以资产所有者的身份出现。这时，国家让渡资产经营权是有条件的，企业经营国有资产也应是有条件的。那么．以什么样的形式确立国家与企业间的财产关系，才能保证这种对等性原则得到贯彻呢?我们认为，必须借助现代商品经济中的契约信用形式。也就是说，用契约信用关系的形式，来确立国家与经营国有资产的企业间的财产关系。具体说来，国家让渡资产经营权的条件，必须为企业所接受，企业实际经营国有资产的条件，必须为国家所接受。在这个过程中，国家作为资产所有者与企业作为潜在的资产经营者间的关系是完全对等的，它们之间在分享利润方面可以讨价还价，因为没有讨价还价，也就没有自主选择了。一旦双方都接受对方的条件，那么双方就以契约的形式，确立为法律所认可，并得到法律保护的财产关系。在双方共同认可的契约中，对双方各自的权利、责任和义务，特别是对国家取得资产收益，即企业交给国家利润的数量，必须作出明确的规定。经验表明，国家作为一个特殊的经济行为主体，它不可能直接经营资产，所以，在它作为资产所有者时，必须放弃经营资产的权利，将这种权利让渡给企业。与企业建立一种纵向的财产关系。只有以契约信用形式确立这种财产关系，才能使这种财产关系中的双方具有对等的地位，进而与商品经济的运行和发展相适应。除此之外，可以说我们别无选择。当然，要以契约信用关系作为国家与国有企业间确立对等财产关系的实现形式，还需要进行一系列相关的改革，比如实行产权代理制度，对国有资产的管理体制论利税分流在进一步改革中的地位进行系统的改革。Q：这无疑需要一定的时间。但要建立有效的纵向财产关系，代们必须具有战略眼光，从长计议，按照这个方向，积极推进这种改革。很显然，在国家二重经济身份混淆，利税合一的情况下，国家与国有企业间不可能确立明确而又清晰的纵向经济关系。从国家这方面来说二重经济身份混淆，利税合一，使国家的权利变得缺少约束，强化了国家对企业直接的硬性支配。这时，国家运用权利的行为几乎可以肯定不可能是规范化的，为了达到近期的经济目标．可以采取非常的手段。这使国家在对国有资产的管理过程中，经常出现一些不应出现的失误。从经营国有资产的企业方面说来，其被动地受制于国家，没有自主的选择，那么，要谋求自身的经济利益，只能运用非规范的手段，如钻政策空隙，消极对待上级命令。企业往往在谋求利益方面，一味依绅国家的给予．而不是依靠自力的努力。在这种情况下，国家和国有企业双方因没有契约约东，其实际运用权利和谋求利益，经常超越既定边界，使得纵向经济关系含混不清。其实，—，旦国家与企业间建立起与国家二重经济身份相应的双重经济关系，上述问题也就迎刃而解了。我们认为，理想的国家资产管理体制，只能是在国家与企业间建立起上述二重经济关系框架内形成的一种体制。应当看到，近年来实行的承包制，为国家与国有企业间建立一种以契约信用形式实现的财产关系创造了条件。只要我们能够顺应改革发展态势，逐步实现税后承包，利税分流，那么，国家与国有企业间建立清晰的二重经济关系，就不难成为现实。处于这种纵向经济关系框架内的国有资产管理体制，就可能建立起来。三、利税分流在整个经济体制改革中的地位到目前为止，对于利税分流这种改革的意义，我们还缺少超出国有经济范围的全面认识。从直观形式上看，利税分流直接解决的确实是国有经济范围内的问题。其实并不是这样。利税分流涉及财政税收体制和企业体制的改革，涉及到国家对全部社会经济生活的系统管理，事关经济体制改革的全局。1．利税分流与市场机制的形成。在经历了十余年的改革后，越来越多的人们开始坚信，改革必须坚持市场取向，否则，我们要建立有计划的商品经济就是一句空话，而无法变成现实。要形成市场机制，必须保证国家与企业之间、企业与企业之间具有清晰的经济关系。因为只有纵向和横向经济关系清晰，不同的企业，包括国有企业、集体企业和个体企业等，才能具有相同的起点。只有具有相同的起点，企业和企业间才能展开公平的，合乎商品经济运行规则的竞争。国有经济内部利税合一，一方面不能、也根本无法保证国家从国有企业那里获得的资产收益与国家让渡资产的数量和企业经营水平相符合。在推行承包制的过程中这个问题已经显现出来。在不同的国有企业间，“鞭打快牛”，“奖懒罚勤”的情况屡见不鲜。这使不同的国有企业间要在市场上层开竞争是很困难的。另一方面，利税合一，国家对国有企业就只存在一种经济关系，即只对国有企业行使资产所有权，而不能通过单独征税，对其经济行为进行调节。在这种情况下，国家只对集体和个体等非国有企业征税，就不能保证非国有企业和国有企业都获得与其实际经营水平相应的经济利益，国有企业和非国有企业间必然出现与其实际经营水平没有多大的关系的利益差别，这样，国有企业与非国有企业间，就没有相同的起点，它们在市场上就无法展开公平的竞争。很显然，没有公平的竞争，没有公正的利益[：匕较和能力比较，市场机制的形成就是不可能的。所以，从总体上来说，国家在从经营国有贸产的企业那里获取财产收入即利润之外，还必须对国有企业征收与其他非国有企业相同的税金，只有这样，国有企业与非国有企业才能站在同一条起跑线上，在市场上展开竞争，从而形成有计划商品经济运行所必需的市场机制。2．利税分流与重建国家管理经济的模式。有人把传统的计划经济称为“垂直经济”。这①参见周豇今：(产权代理：闷家所／J制改革的系统思考》。(新华文摘，1988年第9UU。

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